La función social de la propiedad en la mentalidad argentina

Desde 1853 hasta hoy tuvimos distintos modelos políticos y económicos de Estado, y coetáneamente, distintas concepciones de propiedad, un bien valioso que, según la concepción, amplitud o límites que le demos, impacta directamente en nuestras relaciones económicas, sociales y políticas. Pasados setenta años de la Constitución de 1949 y veinticinco de la de 1994, el concepto de propiedad ha continuado mutando y consecuentemente, ha afectado la economía, la seguridad y la vida de la sociedad argentina. Es que según la concepción de propiedad que se aprecie, es la extensión y límites de la producción y distribución de la riqueza, como las relaciones de poder existentes en la sociedad. Entonces se torna fundamental valorar a la propiedad como relación y función social, justificando ésta, en una concepción social que respete la libertad de los individuos, pero a la vez equipare las desigualdades que provoca, promoviendo el bien común. Para ello resulta necesario encontrar el límite correcto a la coerción estatal, de modo que garantice las libertades básicas para maximizar la riqueza, y posibilite una distribución justa de ésta, que permita lograr la equidad y bienestar de toda la sociedad, asignándole a la propiedad la función social y el valor que hoy creemos que tiene.

Diferentes concepciones de propiedad en la historia constitucional argentina

La concepción social de la propiedad como bien valioso en la mentalidad, ideología o imaginario[1]Susana T. Ramella, “Propiedad en función social en la Constitución de 1949”, en Revista de Historia del Derecho, s.f. p. 300. En esta publicación, cita a Paolo Grossi, en “La propiedad y las … Leer + de la sociedad argentina, ha ido mutando históricamente de acuerdo a los distintos modelos de Estado y de Economía Política en cuanto a su amplitud y límites, lo que consecuentemente se ve reflejado en las relaciones sociales y políticoeconómicas.

La Constitución Nacional de 1853 se fundó principalmente en valores liberales inspirados en el respeto por los derechos individuales, siendo uno por excelencia la propiedad privada. En esta etapa de la historia, el Estado debía limitarse a garantizar la seguridad necesaria para el libre ejercicio de la propiedad del modo más absoluto. Ello como producto de un contexto mundial en el que países con fuertes revoluciones burguesas, como Estados Unidos y Francia, enarbolaban los valores liberales ganados. Esto repercutió y se vio reflejado en los textos constitucionales de América Latina, más no significa que la realidad de sus pueblos haya sido la misma que la de los europeos.

“La concepción de propiedad colectiva predominante en las culturas originarias fue desplazada por cuestiones de raigambre político – económico, y fundamentalmente de poder por parte de la oligarquía mediante un largo proceso de privatización que comienza con la ley de Enfiteusis de Rivadavia y culmina con la conocida ‘Campaña del Desierto’, lo que afirma a la valoración de la propiedad privada de un modo individual y absoluto”

No obstante, fue así como las reglas del juego impuestas por el sistema liberal del mercado, tuvieron como centro indiscutible a la propiedad privada ejercida individualmente y en forma absoluta. [2]Marcelo Koenig, “Peronismo, Constitución y Propiedad”, en “La Constitución Maldita. Estudios sobre la reforma de 1949” Mauro Benente (compliador), 1a ed. Edunpaz, 2019, p. 145.

Prueba fehaciente de ello son el texto consagrado en el artículo 17 de la Constitución Nacional: “La propiedad es inviolable…”, y el artículo 2.506 del Código Civil escrito por Vélez Sarsfield: “El dominio es el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona”, cuyos contenidos afirman el carácter absoluto y exclusivo de la propiedad en la concepción individualista.

Un párrafo aparte merece la cuestión relativa a la propiedad de las comunidades indígenas, quienes poseían la tierra con anterioridad a la institucionalización del Estado, lo que no obstó a que fueran víctimas y parte de luchas por la apropiación de las tierras. Dicha concepción de propiedad colectiva predominante en las culturas originarias fue desplazada por cuestiones de raigambre político – económico, y fundamentalmente de poder por parte de la oligarquía[3]Entendida como un sector de la sociedad con alto poder económico, que a cambio del pago de un canon a bajo costo, o por haber financiado la campaña, se hicieron de enormes extensiones de tierra, … Leer + mediante un largo proceso de privatización que comienza con la ley de Enfiteusis de Rivadavia y culmina con la conocida “Campaña del Desierto”[4]ÍDEM, Marcelo Koenig, Ob. cit., p. 154., lo que afirma a la valoración de la propiedad privada de un modo individual y absoluto.

Posteriormente, la irrupción de los trabajadores en la economía política y el agotamiento del modelo agroexportador en Argentina, seguido de la necesidad de un cambio a un modelo más industrialista, dan inicio a una nueva etapa, en la que comienzan a valorarse moral, social y religiosamente los derechos sociales, y en tal sentido, se redefine la idea de la propiedad. Fue así como tras la Segunda Guerra Mundial y el crecimiento de la clase obrera industrial seguida de la merma del sector agropecuario, como también con la influencia de la Doctrina Social de la Iglesia, entre otras circunstancias[5]No pretendo aquí agotar ni mucho menos los motivos que dieron origen a los derechos sociales, ni dar una síntesis cabal de los mismos, son mencionados simplemente como algunos de los principales … Leer +, provocaron el desplazamiento de los ideales liberales de 1853 por una concepción social del orden político económico, integrada por los valores de igualdad, justicia y derechos sociales, entre los cuales tiene especial relevancia la función social de la propiedad.

En función de ello, el Estado abandona el abstencionismo para comenzar a intervenir en la economía en favor de la redistribución de la riqueza, con un rol activo en la fiscalización de ésta, lo que se plasmó por completo en la Constitución sancionada en 1949. Ésta significó un cambio de paradigma en su parte dogmática, en la que se reemplazaron los ideales liberales consagrados por la Constitución de 1853 por concepciones inspiradas en el mundo católico y en el nacionalismo. Se diseñó una estructura institucional que pretendía distinguirse tanto del capitalismo como del comunismo, por lo que reconocía los derechos individuales y la actividad privada como impulso principal de la economía, orientados al bien común[6]El principal inspirador doctrinario de la Constitución de 1949, Arturo Enrique Sampay (1911-1977), en su colección publicada en 1973, “Constitución y Pueblo”, equipara el bien común a … Leer +.

Puntualmente en relación a la propiedad, la Constitución Nacional de 1949 reemplaza el artículo 17 del anterior texto por su artículo 38, estableciendo que “la propiedad privada tiene una función social” e “incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo e intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad y procurar a cada agricultor o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva”. Como puede advertirse, introduce el criterio del interés general como justificativo de las expropiaciones, estrategia tendiente a la desconcentración de la tierra y a que los arrendatarios pudieran transformarse en propietarios.

Consecuentemente, en la Constitución de 1949 como en las legislaciones que la sucedieron hasta 1955, tales como Constituciones Provinciales y algunas leyes nacionales, se concibió a los derechos individuales, incluso el de propiedad, condicionados al fin principal del Estado consistente en incrementar el rendimiento de la producción y distribuir equitativamente la riqueza en interés del bien común. Reflejo vigente de este espíritu es el artículo 58 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, en cuyo último párrafo establece: “La política habitacional se rige por los siguientes principios: 1. Usar racionalmente el suelo y preservar la calidad de vida, de acuerdo con el interés general y las pautas culturales y regionales de la comunidad. 2. Impedir la especulación. 3. Asistir a las familias sin recursos para facilitar su acceso a la vivienda propia”.

No obstante, en septiembre de 1955 un golpe de Estado puso fin al segundo mandato de Perón y hacia 1956 otro proceso de facto restableció la Constitución de 1853, quedando los valores sociales reconocidos constitucionalmente en el artículo 14 bis de la actual Carta Magna y en algunas Constituciones Provinciales y legislaciones sucedáneas de manera limitada.

En el orden internacional, entre los años 1948 y 1969 se constitucionalizaron y regularon los derechos sociales y económicos mediante pactos internacionales, entre ellos el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y se introdujo en dicho nivel el principio de solidaridad pública y redistribución social, permitiendo la integración de la clase trabajadora al sistema, como sujeto portador de los derechos económicos y sociales.

Asimismo, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano sancionada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 1948, refleja la conciencia jurídica de aquel tiempo, en tanto prescribe: “Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad”. En igual sentido lo hace la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscripta en San José de Costa Rica en 1969, cuyo artículo 21 establece: “Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social”.

Dicha normativa internacional deja entrever el espíritu social del momento, al establecer el requisito de la arbitrariedad para proteger a la propiedad individual, y la posibilidad de subordinarla al interés social.

Posteriormente, mediante la reforma constitucional de 1994, se incorporaron Nuevos Derechos y Garantías, entre los cuales se pueden mencionar a modo de ejemplo, el derecho al medio ambiente sano, los derechos del consumidor, y la utilización racional de los recursos naturales, pero no volvió a estatuirse constitucionalmente la función social de la propiedad, pese a su íntima relación con el uso racional del suelo y al reconocimiento de la preexistencia de la propiedad comunitaria.

Finalmente, el nuevo auge de la doctrina económica neoliberal a fines del siglo XX, provoca un nuevo ajuste en el ámbito del constitucionalismo social e introduce nuevos recortes a los derechos sociales, beneficiando nuevamente al sector empresarial y financiero a través de la desregulación de los mercados, del trabajo y de las tierras o recursos naturales, con el fin de “atraer capital externo” mediante empresas extranjeras que terminan por absorber los mercados locales.

Pasados ya setenta años de la Constitución de 1949 y veinticinco de la reforma constitucional de 1994, la concepción filosófica de propiedad como bien valioso, ha continuado mutando en la sociedad, lo cual se ve reflejado en la política, economía, seguridad jurídica y demandas sociales. Incluso puede afirmarse al respecto, que se transformó en algo mucho más complejo que una porción de tierra, en un bien dependiente en gran parte del sistema financiero, a través de la especulación de los mercados, lo que provoca su devaluación y desvirtuación como valor y concepto social.

La justificación de la propiedad en las sucesivas concepciones filosóficas

A partir de lo expuesto, pretendo anclar la concepción de la propiedad hoy y su impacto en el ordenamiento jurídico vigente, no ya en influencias religiosas, bélicas, ni históricas, sino en el significado actual de ella en el “imaginario” de la sociedad. En estos términos se expresa Susana Ramella en su obra ya referida en pie de página, citando a Paolo Grossi, en cuanto dice:

…siempre a través de los siglos, cada vez que cambia el sujeto del poder, se revoluciona el tipo de propiedad, sin desaparecer la que ya está normativizada en las constituciones y en los códigos. Así como Locke interpretó los cambios de su época ante la emergencia de la burguesía y fundamentó la propiedad privada, así también ante la emergencia del proletariado se fue imponiendo una nueva construcción jurídica que contiene inflexiones en la concepción antropológica, disminuyendo el énfasis de la relación hombre-bienes, por la relación grupos humanos-bienes y producción-propiedad, que fundamentaron la función social de la propiedad.

Dicha concepción social de la propiedad, debería llevarnos, como ciudadanos pertenecientes a una sociedad, a un derecho de propiedad que respete la libertad de los individuos, y que a la vez permita equiparar las desigualdades que provoca en un Estado liberal.

Es que, en consonancia con lo expresado en los primeros párrafos de este texto, podemos sostener que la concepción de la propiedad privada depende en gran parte de los sistemas políticos económicos en los que esté inserta, especialmente en el grado de intervención que tomen los Estados en su desenvolvimiento. En esta línea podemos identificar sistemas políticos económicos con un mayor grado de regulación estatal y sistemas de libre cambio o economía liberal de mercado, donde el Estado tiene un rol no relevante o prácticamente de espectador en la materia.

Para una posición liberal de mercado, el Estado no debe interferir en la economía puesto que justamente el libre mercado se autorregula, encuentra equilibrio autónomamente y por ende es la forma de asignación de recursos más eficaz. Sin perjuicio de lo anterior, generalmente las posturas que defienden la concepción señalada, no se expresan respecto del activo rol que tienen los Estados en el acaparamiento de recursos por parte de grandes empresas transnacionales que efectúan la explotación sin límites de las riquezas básicas, a las cuales se les otorga protección, beneficiando mediante estas formas de explotación a los sectores más privilegiados de la sociedad [7]El geógrafo crítico David Harvey (2003: 137-182) se ha referido a estas “nuevas” formas de acaparamiento como formas de “acumulación por desposesión”, las cuales envuelven procesos … Leer +

Sucede que al final de cuentas el Estado liberal tampoco es ajeno a los movimientos económicos o la asignación de recursos, ya que es necesario como autoridad legítima de poder para prestar su cobertura institucional a este escenario, jugando un rol crucial al respaldar estos procesos, dándoles el tinte de legalidad, como único sujeto legitimado a ejercer la fuerza en virtud de detentar el monopolio de la violencia.

Una de las más destacadas justificaciones filosóficas de la propiedad privada de corte netamente libertario, se encuentra en la teoría desarrollada por John Locke. Dicha posición sostiene que el derecho de propiedad se encuentra moralmente justificado con anterioridad a la existencia de instituciones públicas, toda vez que éstas encuentran fundamento sólo en la necesidad de brindar protección a la libertad y la propiedad individual, siempre que no perjudique a terceros. En este sentido, la concepción lockeana de propiedad es preinstitucional, es decir, posible de ser ejercitada en el estado de naturaleza, en base a consideraciones vinculadas con la autopropiedad de los individuos.[8]Seleme, Hugo Omar, “DERECHO DE PROPIEDAD Y DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA”, en “Los derechos sociales y su exigibilidad. Libres de Temor y Miseria”, Eds. Silvina Ribotta – Andrés Rossetti, … Leer +

La idea esbozada, tiene como trasfondo una sociedad con una moral libertaria, en la que predominan los valores de libertad y propiedad individual, y que considera a los derechos individuales como algo inherente a los ciudadanos y preexistente al Estado, que debe limitarse a garantizarlos. De allí que dicho espíritu se vea reflejado en las leyes dictadas en aquel contexto, tales como las constituciones de Estados Unidos (1787) y de Francia (1791), en consonancia con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, o en la misma legislación latinoamericana, la cual, si bien no tenía la misma realidad de aquellas, enarbolaba los mismos ideales, que se ven plasmados tanto en la Constitución de 1853 como en el ya mencionado Código Civil de 1869.

Conforme refiere el profesor Hugo O. Seleme en su citada obra:

en Locke los individuos adquieren derechos morales de propiedad privada sobre los objetos al mezclar con ellos su trabajo productivo. Esto puede hacerse sin que existan instituciones públicas. Lo mismo se aplica al intercambio del exceso de bienes que han producido a través de su trabajo. Tanto la propiedad privada como el mercado son previos a la existencia de instituciones estatales. Estas recién aparecen cuando, debido al funcionamiento del mercado, aparece la desigualdad y con ella la avaricia y la envidia. Entonces, se vuelve necesario el Estado para proteger los derechos de propiedad adquiridos por los individuos. (Locke 1988 [1689], II, para. 46–51, 123 y ss). (Seleme, Hugo O. 2015 p. 320)

De este modo, queda en principio justificada en aquel tiempo y espacio, la propiedad concentrada en manos de pocos, mediante la multiplicación de los recursos e intercambio supuestamente voluntario de los bienes producidos, si consideramos la escasa valoración del inicio desigual entre el propietario y el no-propietario de esta cadena de intercambios.

Por el contrario, para el filósofo Immanuel Kant (1724-1804), el estado de naturaleza se asimila al estado de guerra hobbesiano, y esto es lo que justifica o da paso a la necesidad de una autoridad pública que pueda determinar o establecer lo que compete a cada uno, ya no de un modo fluctuante y provisorio, sino perenne.[9]Rossi, Miguel A., “Aproximaciones al Pensamiento Político de Immanuel Kant”, en “La Filosofía Política Moderna”, s.f., p.192.

De acuerdo a ello, una de las funciones más importantes del derecho es garantizar la realización de acciones sin obstáculos al ejercicio de la libertad. Libertad que es pensada negativamente, y en términos de sujetos propietarios, que sólo pueden asegurar sus pertenencias a través de un sistema jurídico coercitivo. Por tal razón, Kant enfatiza que coerción y libertad son dos aspectos de una misma realidad e incluso una exigencia de la misma razón [10]Idem, Rossi Miguel A., ob.cit. p..

Advertimos aquí una mentalidad social capitalista, que ya no fundamenta la intangibilidad de los derechos adquiridos o el estado de propiedad de las cosas en Dios o en la naturaleza, sino en el derecho coercitivo.

En este sentido, a fin de justificar la existencia de un derecho de propiedad post institucional, Kant propone un acuerdo que ponga a todos bajo la obligación general de no utilizar los objetos que otros poseen, y llama la atención sobre los deberes que impone la propiedad privada sobre terceros, estos son el deber de no interferencia, y la aceptabilidad general, que requiere que tanto los que son propietarios como quienes tienen el deber de respetar dicha propiedad obtengan beneficios recíprocos medidos en términos de agencia moral.[11]Idem, Seleme Hugo O., ob cit. P. 326

De este modo, se vislumbra cierto vínculo entre derecho y moral kantiana, pero nada se dice respecto del modo en que los derechos de propiedad privada debieran distribuirse, ni de la legitimidad de las apropiaciones existentes.

Ya en un entorno social contemporáneo en el cual, atravesada la segunda guerra mundial había quedado demostrado el fracaso del régimen capitalista puro, como así también del comunismo, John Rawls escribe entre los años 1971 y 2001 sus principales obras. Luego de las luchas por la acumulación de riquezas y el poder, legitimadas en un derecho positivo totalmente separado de la conciencia moral, este filósofo, sin llegar a ninguno de los extremos mencionados, sino con una visión de la igual libertad, reivindica la idea de justicia como equidad basada en la justa igualdad de oportunidades y el principio de diferencia.

Continuando con el pensamiento institucional de Kant, Rawls es más exigente en su justificación de la propiedad, y sostiene que un esquema institucional es recíprocamente aceptable cuando todos están mejor o igual de lo que estarían si se diese un reparto estrictamente igualitario.[12]Idem, Seleme Hugo O., ob cit. P. 328

Rawls se esmera en analizar el modo en el que es distribuida la propiedad, y sostiene que “si no existe un modo de distribuir la propiedad privada que sea beneficioso para todos, aún para aquellos que reciben menos, entonces los derechos de propiedad privada no se encuentran moralmente justificados”[13]Idem, Seleme Hugo O., ob cit. P. 328. Solo lo estará en el caso en que beneficie tanto a los propietarios como a los que no poseen ninguna propiedad. Y prosigue:

…que el hecho de que algunos disfruten del uso y goce exclusivo de ciertos objetos beneficie a otros sólo es posible si existe un entramado institucional que permita transmitir una parte de los bienes producidos a quienes no poseen recursos productivos o los poseen en menor medida. No basta con mostrar que los terceros se encuentren en una situación idéntica a la que estarían en un estado de naturaleza preinstitucional, en el que no existía propiedad privada. (Seleme, Hugo O., 2015, p. 328-329)

Tomando esta justificación filosófica, el rol del Estado ya no se limita a garantizar y hacer respetar derechos inherentes a los miembros de la sociedad, sino que además se encuentra obligado a diseñar un esquema de instituciones públicas que justifique la existencia de los derechos de propiedad privada sobre ciertos recursos productivos, los cuales deben ser administrados de modo que resulte mayor equidad y beneficio para toda la sociedad.

Similar pensamiento con miras al bienestar general, pero basado en otro paradigma, ha postulado mucho antes el jurista francés León Duguit (1859-1928), quien ya a comienzos del siglo XX, con una perspectiva funcionalista influenciada por el modelo sociológico de Auguste Comte, y particularmente de Emile Durkheim (1858-1917), critica el sistema jurídico fundado sobre la idea de derechos subjetivos del individuo, sosteniendo que son una ficción, y fundamenta la existencia del derecho objetivo en el fenómeno de la “interdependencia social”, esto es, la necesidad de mantener coherentes entre sí diferentes elementos sociales por el cumplimiento de la función social que incumbe a cada individuo o grupo14.

Duguit sostiene que la idea de derechos subjetivos naturalmente inalienables descansa en una concepción metafísica y artificial, toda vez que el “hombre natural, aislado, independiente, que tiene en su calidad derechos anteriores a la sociedad, es una idea extraña por completo a la realidad… El hombre es un ser social; no puede vivir más que en sociedad; y ha vivido siempre en sociedad… el hombre no tiene derechos; la colectividad tampoco. Pero todo individuo tiene en la sociedad cierta función que cumplir”.[14]Duguit, León, “Las Transformaciones generales del Derecho privado desde el Código de Napoleón”, Traducción de Carlos G. Posada, 2ª edición, Editorial Francisco Beltran, Librería Española … Leer +

De este modo, entiende a la propiedad no como un derecho intangible y absoluto de la persona sobre la cosa, sino como una función social que quien detenta la propiedad debe cumplir, consistente en “asegurar el empleo de las riquezas que posee conforme a su destino”, y en “mantener y aumentar la interdependencia social”, dado que “todo individuo tiene la obligación de cumplir en la sociedad una cierta función en razón directa del lugar que en ella ocupa”.[15]Duguit llama interdependencia social lo que Durkheim llamó solidaridad orgánica, consistente en la unión de las personas que pertenecen a un grupo debido a la diversidad de necesidades y de … Leer +

Consecuentemente, sólo quien detenta la propiedad está en condiciones de aumentar la riqueza general haciendo valer el capital que posee, por lo que tiene la obligación social de realizar esta tarea, y solo si cumple dicha función, tendrá protección; de lo contrario, por ejemplo, si no cultiva su tierra, o deja arruinar su casa, legitima al poder coercitivo del Estado para obligarle a cumplir su función social en razón del lugar que ocupa en la sociedad [16]Duguit, L., ob. cit., p. 36 y 178..

Este autor cierra su idea citando a Comte, quien afirma que el principio universal de que “en todo estado normal de la humanidad, todo ciudadano, constituye un funcionario público, cuyas atribuciones más o menos definidas, determinan a la vez obligaciones y pretensiones”, debe extenderse hasta la propiedad, cuya función social hace más respetable su posesión. Finalmente concluye que, si la afectación de una cosa a la utilidad individual está protegida, es ante todo a causa de la utilidad social que de ello resulta, toda vez que el derecho positivo no protege el pretendido derecho subjetivo, sino que garantiza la libertad de quien posee la riqueza para cumplir la función social que le incumbe por el hecho mismo de esta posesión[17]Duguit, L., ob. ct., p. 179-180.. Consecuentemente, los actos ejecutados con ese propósito, a condición de que no tengan por resultado atentar a la libertad de otro, no pueden ser limitados por el Estado ni por nadie, y deben ser reprimidos y castigados todos aquellos que le sean contrarios.[18]Duguit, L., ob.cit. p. 45.

Luego de estas breves consideraciones sobre las posturas filosóficas de los autores referenciados, es posible apreciar que Duguit y Rawls, aunque en distintos momentos de la historia y con diferentes fundamentos, se asemejan en que, para justificar moralmente la protección de la propiedad privada, exigen algo más que no dañar al otro, ya sea bajo el precepto de “la máxima cooperación posible a la sociedad”, o “un modo de distribuir la propiedad privada que sea beneficioso para todos, aun para aquellos que reciben menos”. De esta visión amplia a la hora de delimitar los derechos, y definir qué concepción o mentalidad social tenemos de ellos, concluimos que no es posible continuar sustentando la idea de derechos subjetivos individuales y absolutos que solo son definidos a partir de su correlación con deberes y obligaciones, toda vez que ello conduce a una noción de ciudadanía que no se caracteriza por la pertenencia a una comunidad, sino al objetivo de lograr la satisfacción de un autointerés”.[19]Abril, Ernesto, “Reivindicación de los derechos sociales. Una crítica a los presupuestos liberales” en “Los derechos sociales y su exigibilidad. Libres de Temor y Miseria”, Eds. Silvina … Leer +

La función social de la propiedad y los límites a la intervención estatal

A partir de estas premisas, y considerando el acceso a la propiedad como un deseo, interés o expectativa común de quienes integran la comunidad, es posible sostener que, en la concepción moral o mentalidad de la sociedad argentina, ser propietario continúa siendo algo valioso y más aún beneficioso, tanto en términos económicos como sociales, cualquiera sea el modo de su ejercicio.

Por lo tanto, valorar a la propiedad con la función social que tiene en todos los ámbitos, es el eje para lograr una sociedad con una distribución de la riqueza moralmente justa, con miras al bien común.

Ahora bien, ¿cuál es el criterio de corrección adecuado para hacer valer esta función social de la propiedad mediante la intervención del Estado?

Determinar las notas preliminares definitorias de la función social de la propiedad en el contexto socio-económico argentino, será de ayuda para encontrar una posible respuesta sin necesidad de reforma constitucional, por lo que intentaremos definirla tomando los principios valiosos y coincidentes para nuestra mentalidad, conforme las posturas filosóficas abordadas y la noción de bien común como objetivo primordial. Al respecto, el propio Arturo E. Sampay, en su obra ya citada “Constitución y Pueblo” al hacer una referencia a la Constitución de 1853, concluye que la elasticidad de los preceptos constitucionales permite darle un nuevo contenido a los fines prioritarios que aquella enuncia en su Preámbulo, entre los cuales se encuentra el de “promover el bienestar general”, lo que equivale a la justicia en su máxima expresión, como causa de que se constituya la comunidad política, cuyo fin supremo es lograr que todos y cada uno de los miembros de la comunidad política que la integran gocen de suficiencia de bienes exteriores [20]Sampay, Arturo E., ob. cit. p. 198-200..

“Dado que la coerción estatal tiene como uno de sus fines evitar perjuicios en las personas –no causarlos–, para hacer valer y cumplir la función social de la propiedad (…), el Estado debe garantizar las libertades y respetar los derechos individuales en la medida que favorezca tanto a los directamente beneficiados por su producción, como a los menos aventajados, a favor de una sociedad más igualitaria y justa”

Refuerza lo afirmado, con cita del caso “Quinteros c. Compañía de Tranvías Anglo Argentina”, en el cual el máximo tribunal de la nación dijo: “De su Preámbulo y su contexto se desprende el concepto de que la Constitución se propone el bienestar común, el bien común de la filosofía jurídica clásica. Cuando todos y cada uno de los miembros de la sociedad argentina disfruten de bienestar, o sea de la suficiencia de bienes exteriores conforme al grado de civilización alcanzado, recién ellos tienen asegurado el otro, en definitiva, supremo bien que señala el Preámbulo como objetivo de la comunidad, esto es, el goce de “los beneficios de la libertad”, para estar en condiciones de desarrollarse plenamente como seres inteligentes y espirituales”.[21]CSJN, Quinteros c. Compañía de Tranvías Anglo Argentina, 22.10.1937, fallos 179:113.

Desmenuzando los desarrollos filosóficos referidos, y aplicándolos a la mentalidad social argentina, propongo como notas definitorias de la función social de la propiedad, los siguientes tres caracteres que debieran cumplirse en cada política pública o conducta particular que repercuta en la realidad social:

1. Uso y distribución de la riqueza con miras a desarrollar e incrementar su rendimiento, aspirando a provocar el aumento de la riqueza general, es decir, en interés de la comunidad.
2. Promoción de la participación de toda la población en el empleo de los bienes materiales y culturales de la sociedad, a fin de mantener y desarrollar mayor interdependencia.
3. Respeto por la igual libertad de todas las personas, permitiendo que cada participante de la comunidad pueda desarrollarse íntegramente y desenvolver lo más completo posible sus aptitudes para cooperar a la solidaridad social.

Dado que la coerción estatal tiene como uno de sus fines evitar perjuicios en las personas –no causarlos–, para hacer valer y cumplir la función social de la propiedad en los términos descriptos, el Estado debe garantizar las libertades y respetar los derechos individuales en la medida que favorezca tanto a los directamente beneficiados por su producción, como a los menos aventajados, a favor de una sociedad más igualitaria y justa.

A partir de lo expuesto, plantearé algunos casos concretos del contexto socio-económico actual, en los cuales considero que, a fin de hacer valer la función social de la propiedad podría justificarse la intervención estatal mediante el cumplimiento de dos condiciones: 1) que las medidas de regulación cumplan con los parámetros de función social esbozados, y 2) que ser propietario continúe siendo rentable y más beneficioso que no serlo.

Algunos ejemplos actuales referentes a la función social de la propiedad: “El campo”

Un tema sensible a deliberar ampliamente, son los tributos impuestos a la actividad agroexportadora. Conforme al criterio esbozado, cabe preguntarse si efectivamente quienes ejercen la propiedad de los latifundios de Argentina, cumplen la función social de su propiedad. En primer lugar, parece sencillo de advertir que las grandes extensiones de tierra concentradas en pocas manos o incluso a cargo de monopolios transnacionales, es una circunstancia que no colabora con el incremento de su rendimiento, toda vez que quienes conservan la propiedad, no siempre coinciden con quienes trabajan la tierra. Muchas veces se trata de rentistas que arriendan sus tierras, y aquellos conjuntos empresariales arrendatarios exportan para consumo gran parte de las utilidades que perciben, lo cual, al no capitalizarse en el desarrollo de la industria nacional, disminuye la potencial productividad, y consecuentemente tampoco colabora con la participación general en el empleo de los bienes de producción.

Por otra parte, dado que en Argentina la tierra no es un bien escaso, ni exige condiciones extremadamente costosas para maximizar su riqueza, no se justifica la extrema desigualdad en su distribución. Por el contrario, este manejo es funcional a profundizar las grandes inequidades económico sociales propias del capitalismo más puro, y por ende a que haya menos personas que lleguen a lograr la libertad de desarrollarse y desenvolverse en la sociedad.

Finalmente, podemos concluir que la producción agropecuaria continúa siendo beneficiosa para quien posee la tierra, aun soportando las cargas tributarias impuestas por el Estado con el fin de un interés general. A tal punto, que aun cuando quien sea titular del dominio no trabaje la tierra, es decir no mezcle su cuerpo, en términos lockeanos, ésta continúa siendo rentable mediante contratos de arrendamiento23, lo cual termina por justificar la intervención estatal para intervenir y fiscalizar la distribución y utilización del campo con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad24, es decir, cumplir su función social con miras al bien común.

Los pueblos originarios

La cuestión relativa a la propiedad comunitaria de los pueblos originarios es un tema pendiente de debate en gran parte del continente. Ésta fue incorporada en la Constitución Nacional mediante la reforma de 1994 y a través de tratados y convenios internacionales. Puntualmente se reconoció la propiedad comunitaria de las tierras a las comunidades aborígenes –más de 1600 actualmente relevadas– en tanto integrantes de las mismas. No obstante, si bien se hizo operativo su respeto a partir de la Ley de Emergencia sobre Posesión y Propiedad de las Tierras Comunitarias Indígenas del año 2006, la cual provocó la suspensión de algunas de las ejecuciones de sentencias y desalojos promovidos por grandes empresas, aún no se han instituido procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar dichas reivindicaciones de tierras y su consecuente otorgamiento de títulos comunitarios.

Al respecto, advertimos como Duguit, que el sistema civilista no sirve para proteger la afectación de una cosa a un fin colectivo, sino que ha sido establecido sólo para protección de la riqueza con un interés individual mediante un derecho subjetivo absoluto25, con lo cual es difícil y controvertido enmarcarla en el sistema jurídico nacional.

Con relación a la función social que cumple este tipo de propiedad, si bien su reconocimiento no provoca directamente un incremento de la riqueza, posibilita que se le asigne un uso con miras al desarrollo de la comunidad, máxime si se tiene en cuenta que tiene por objeto la protección de un grupo de la población que encuadra como especialmente vulnerable. En este sentido, el reconocimiento de su propiedad comunitaria, es una condición básica para que este grupo como órgano funcional de la sociedad, pueda desarrollar la interdependencia mediante su producción y consecuentemente logre la igual libertad al desenvolver del modo más completo posible sus aptitudes para cooperar a la solidaridad social.

“El departamento en pozo”

Otro ejemplo más cercano y reciente que nos debe hacer repensar el valor de la función social de la propiedad, es la inseguridad jurídica y los riesgos a los que quedan expuestas innumerables familias que apuestan a la obtención de su vivienda propia mediante el llamado “ahorro en ladrillos” o “la compra en pozo”, a través de fideicomisos. Esta modalidad, que en principio reduce costos posibilitando el pago en cuotas y simplificando aparentemente la operatoria mediante la firma de un boleto de compraventa privado, se ha explayado desmedidamente en el mercado inmobiliario, debido a lo dificultoso y costoso que es hoy acceder a la propiedad. Lamentablemente, en la mayoría de estos casos, las empresas constructoras o administradoras de los fideicomisos, lejos de darle el valor social con el que publicitan las futuras viviendas familiares, se dedican a especular tanto en el mercado inmobiliario a la espera de que aumente su valor, como en el mercado financiero mediante la colocación de los títulos de deuda suscriptos por los aspirantes a propietarios, sino los utilizan como garantías de costosos créditos. De este modo, en un marco de aparente legalidad y utilizando como justificación excusable la variación imprevisible de los precios, y la inestabilidad económica generalizada, demoran su cumplimiento en la construcción prometida, con el fin ambicioso de multiplicar los mismos créditos, en inversiones financieras, hasta caer en la mora de su cumplimiento, sino en su imposibilidad. Esto ha llevado a casos no solo de liquidaciones judiciales y quiebras, sino también de grandes estafas producto de maniobras fraudulentas con dichos valores. Casos conocidos como éstos pueden ejemplificarse con el conocido edificio del Elefante Blanco en Buenos Aires, o el de la Antigua Cervecería Córdoba.

Al observar esta realidad, se advierte un caso indiscutido que legitima al Estado a intervenir con el objeto de hacer cumplir la función social de la propiedad. Es que dejar en manos de grandes empresas propietarias de extensas fracciones de tierra, la comercialización de lotes o unidades sin infraestructura, con la promesa de realizar allí un desarrollo urbano, sin ningún control estatal que impida la desmedida e injustificada paralización de las obras, avala un exceso de propiedad- especulación.[22]León Duguit, denomina “propiedad-especulación” a aquella que encuadra en la noción de derecho absoluto, en contraposición a la ya desarrollada
“propiedad-función”. Ob. cit. p. 170 y 183. Este fenómeno, lejos de colaborar con la distribución e incremento de la riqueza en interés de la comunidad, favorece un interés individual y hasta de dudosa legitimidad que no significa ninguna utilidad social, a la vez que no promueve la participación de la población en el empleo de los bienes, al provocar inseguridad jurídica tanto en el ámbito contractual como laboral. Asimismo, es claro que verdaderamente atenta contra la igual libertad de las personas, al impedir ilegítimamente su acceso en tiempo y forma a los bienes necesarios para desarrollarse íntegramente, como puede ser un departamento o un lote, con la única justificación de la especulación permitida en virtud del carácter absoluto de la propiedad y su consecuente derecho a usar, gozar y disponer de la cosa, como el de no hacerlo.

Indudablemente que, siendo regulada esta actividad mediante la intervención estatal que fiscalice la utilización de la riqueza por parte de estas empresas desarrollistas, no dejaría de ser beneficioso para ellas el detentar la propiedad de las tierras, aún con las cargas o controles que se les impongan. Todo lo cual, como afirmamos al comenzar el desarrollo de este ejemplo, justifica la coerción estatal conforme a las condiciones y criterio esbozado a fin de hacer cumplir la función social de la propiedad.

¿Expropiación?

En este último punto traigo al análisis una realidad social que, si bien no es la argentina, nos permite encontrar similitudes con relación a la función social de la propiedad. Se trata de una figura legal recientemente aplicada en Cataluña, España, destinada a la protección de la vivienda, llamada “expropiación forzosa del derecho de uso de la vivienda en atención al interés general”, la cual autoriza al Estado a expropiar el uso del inmueble con dicho destino, por un plazo de hasta diez años, siempre que se haya encontrado vacío durante al menos dos años.

Esta política implementada evidencia que se ha hecho notar en aquella sociedad la necesidad de proteger la función social, por sobre el derecho subjetivo individual y absoluto de la propiedad, dado la significancia y el impacto que ha tenido este fenómeno de “familias sin vivienda, y viviendas sin familias”, a causa de la concentración de propiedades, en su mayoría departamentos, en manos de pocas y grandes empresas y entidades financieras, que utilizan a la vivienda como objeto de especulación. Dicha normativa obliga a cumplir coercitivamente la función social de la propiedad, al prohibir la paralización de su uso y goce por más de dos años.

Si bien la expropiación es una de las medidas más drásticas que pueden implementarse con el objeto de distribuir la riqueza, esta innovadora forma jurídica que afecta sólo el uso del bien por un período determinado, parece razonable y respetuosa del imperativo legal, toda vez que no se trata de una privación arbitraria, sino que tiene en cuenta tanto las condiciones del afectado por la expropiación –sólo empresas en relación de consumo–, el grado de necesidad colectiva que la ocasiona –emergencia social–, y con miras a cumplir con el destino natural de los bienes a cambio de una equitativa compensación.

Finalmente, si cotejamos el caso en análisis con las condiciones que sostenemos como necesarias para justificar la intervención estatal a fin de dar cumplimiento a la función social de la propiedad, podemos decir que la medida en cuestión efectivamente aspira al uso y distribución de la riqueza con miras a desarrollar su rendimiento, al buscar su puesta en valor y funcionamiento conforme a su destino (vivienda), a la vez que promueve la participación de la población en los bienes, ya que busca evitar posibles desalojos abusivos por sobreendeudamiento y permite de ese modo salvaguardar los bienes de los adquirentes, optimizando las condiciones para lograr el desarrollo de las aptitudes de quienes resultan protegidos, para poder cooperar a la solidaridad del modo más completo posible.

Por otra parte, en similitud con el supuesto anterior, es fácil advertir que, para las empresas afectadas por la medida coercitiva, continúa siendo beneficioso detentar la propiedad los inmuebles en cuestión, aún sufriendo la expropiación de su uso, ya que a la vez que no pierden el dominio de la propiedad, sino solo su uso temporal, son compensadas mediante un pago en dinero.

“El sueño de ser propietario: pues si sigue siendo un sueño, ello indica que ser propietario resulta tanto beneficioso como difícil de alcanzar, por lo que se advierte la necesidad de políticas distributivas de la riqueza que promuevan y permitan el acceso a la propiedad de un modo justo y equitativo”

Los casos expuestos, de ningún modo pretenden agotarse en este breve análisis, sino que son sólo algunos de los más resonantes que se nos presentan hoy, y resultan útiles para replantearnos qué concepción de la propiedad tenemos, el valor que le damos, y como contracara, cuáles son los alcances y límites correctos de la intervención estatal para promover el bien común propio de su función social en la actualidad.

Consideraciones finales

Una breve reseña de las distintas concepciones de propiedad plasmadas en la historia constitucional argentina, reflejadas a su vez en las distintas teorías filosóficas desarrolladas a los fines de su justificación nos ha llevado a buscar su fundamento o justificación actual en conceptos o ideas más amplias, como la propia mentalidad de la sociedad en que vivimos.

Hoy ya no pensamos sólo en la propiedad absoluta en términos de dominio exclusivo sobre la tierra, ni en la función social impuesta en un constitucionalismo social, sino en su valor como un bien mucho más complejo y digno de proteger, siempre que sea condicionado al bien común en el contexto económico social actual.

Es que al valor de la propiedad no sólo se ve reflejado en los viejos latifundios, sino también en el acaparamiento de recursos mucho más genéricos bajo los que se enmascara la propiedad, tales como las actividades extractivas, el uso irracional del suelo, las propiedades fiduciarias para su adquisición a largo plazo o “holdings”, y todas figuras utilizadas para alcanzar “el sueño de ser propietario”.

Pues si sigue siendo un sueño, ello indica que ser propietario resulta tanto beneficioso como difícil de alcanzar, por lo que se advierte la necesidad de políticas distributivas de la riqueza que promuevan y permitan el acceso a la propiedad de un modo justo y equitativo. Para ello debemos dar lugar a la deliberación del modo más amplio y profundo posible, tanto en términos morales y éticos como jurídicos, con el debido respeto y sensibilidad social que nos permita debatir la justificación de la intervención estatal, siempre con miras al bienestar general, para lo que aquí hago un pequeño aporte al intentar definir algunas notas que entiendo que es necesario que estén presentes para determinar la anhelada función social.

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