AL MARGEN DE LA LEY · Análisis del Fallo “REARTE” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

En este artículo nos proponemos analizar una de las últimas decisiones de la Corte en materia de sindicalización de fuerzas de seguridad: la causa “Rearte”. En ella se niega el reconocimiento del derecho sindical a los empleados penitenciarios de Córdoba, incurriendo en graves errores de interpretación de la normativa internacional de derechos humanos. El presente análisis se detiene en esos errores, en el contexto del caso, y en lo no dicho, pero que funcionan como justificación última de la decisión.

I. Introducción

En la causa “Rearte” [1]Adriana S. Rearte se presentó junto a la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público (CLIP) de Córdoba, y en representación de todos los empleados penitenciarios cordobeses, ante la … Leer +, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) negó el reconocimiento de derechos sindicales a empleados penitenciarios de la Provincia de Córdoba, en sentencia de fecha 13 de agosto de 2020. La decisión se toma cuatro años después de que los empleados policiales de la Provincia de Buenos Aires recibieran igual negativa a su pedido de reconocimiento sindical (en adelante, caso Los Policías). [2]En esta causa el Sindicato Policial de Buenos Aires (SIPOBA) demanda al Ministerio de Trabajo de la Nación, el que había rechazado su inscripción como gremio en base a un Decreto de la Provincia … Leer + Para rechazar estas demandas, la Corte valida las prohibiciones sindicales que las autoridades públicas Provinciales han establecido sobre los demandantes.

En este trabajo se intenta un análisis escrupuloso del razonamiento justificatorio expresado en “REARTE”, junto a una reflexión sintética sobre el contexto del caso, y, hacia el final, nos explayaremos acerca de los presupuestos implícitos de esta controvertida decisión judicial.

II. Primera Parte: Sobre el caso Rearte

En esta primera parte se analiza los argumentos brindados por la Corte para rechazar los planteos de los penitenciarios cordobeses. En primer lugar, la Corte argumenta que los agentes del servicio penitenciario tienen ciertas similitudes con los empleados policiales, las que son determinantes para que ambos tengan un tratamiento jurídico equivalente en materia de derechos sindicales. En segundo lugar, y a consecuencia de esas similitudes, entiende que debe aplicársele a los penitenciarios (por analogía) la jurisprudencia sentada en el caso de Los Policías (CSJN, 11/04/2017). Convalida por ello las competencias provinciales para proscribir la sindicalización del personal policial. En el camino, la Corte salta la valla de la interpretación del Convenio 87 de la O.I.T. hecha por sus propios órganos de aplicación, arguyendo que ellas están circunscriptas a cada uno de los estados que motivan las decisiones de aplicación, y no alcanzan a Argentina. Estos dos argumentos, la similitud y la operación analógica (junto a la interpretación del Convenio 87), son el objeto del siguiente análisis.

II. 1. Similitudes entre los empleados penitenciarios y policiales.

Las semejanzas que señala Corte entre policías y penitenciarios son en relación a: las tareas que realizan (aunque no explica cuáles serían esas tareas); el régimen de organización (sin detalles al respecto); las funciones y cometidos que tendrían policías y penitenciarios cordobeses (sin indicar a qué se refiere); y, finalmente, el hecho de que ambas fuerzas portan armas. Estas inespecíficas semejanzas indicadas por la Corte justificarían, a su entender, que cuando los tratados internacionales de derechos humanos se refieren a “los policías y fuerzas armadas”, deberíamos interpretar que también se refieren a los empleados penitenciarios. La Corte postula entonces una interpretación analógica de una regla internacional que eximiría del reconocimiento de derechos sindicales al estado argentino.

II. 2. Dos regímenes diferentes

En este punto, al revisar la legislación cordobesa advertimos diferencias específicas entre las tareas, cometidos, funciones, forma de portación de armas, y organización jerárquica de los miembros de los servicios penitenciario y el policial.

La Corte acertadamente enfatiza en que la ley de Seguridad Pública de la Provincia de Córdoba (Nro. 9235/2005) encuadra al Servicio Penitenciario de la Provincia y a la Policía de la Provincia como “las fuerzas de seguridad pública y ciudadana”. Si bien este dato no es menor, es significativamente incompleto en relación a la normativa local en la materia.

Los puntos de similitudes entre servicio policial y penitenciario enunciados por la Corte de forma general, verifica, sin embargo, diferencias y distancias substantivas en la regulación específica cordobesa. Para comenzar el estudio, notamos que la órbita en que las instituciones se inscriben es diferente. Así, la Policía está bajo la órbita del Ministerio de Seguridad de la Provincia (art. 42.6 del Decreto Provincial Nro. 1615/19), mientras que el Servicio Penitenciario se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia (art. 43.7 del mismo decreto).

En este sentido, mientras el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Córdoba se encarga de la implementación de la política de seguridad (art. 42, Decreto 1615/19), el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se ocupa de la política judicial y de derechos humanos (art. 43, del mismo decreto). De igual manera, la misión de la Policía de la Provincia es la del mantenimiento del orden y la tranquilidad pública (artículo 15 de la Ley 9235/16), mientras que la misión del Servicio Penitenciario es la guarda y custodia de detenidos, procesados y condenados que deban alojarse en establecimientos carcelarios (artículo 48 de la misma ley). De esta manera la legislación no hace sino especificar lo que comúnmente se piensa qué hacen policías y penitenciarios. Ese sentido común es el que la decisión de la CSJN ignora, al argüir “igual cometido” entre ambas instituciones.

Adentradas en las funciones específicas de cada una de estas fuerzas, sus diferentes capacidades, y la potestad pública que les son atribuidas, notamos que la policía tiene el cometido de la investigación, prevención y juzgamiento de las contravenciones, así como la disuasión, prevención y conjuración temprana del delito (artículo 22 de la Ley 9235/16). En tanto, la misión de los empleados penitenciarios es procurar que los detenidos, procesados y condenados alojados adquieran la capacidad de respetar la ley, procurando su reinserción social, promoviendo la comprensión y el apoyo de la comunidad, preservando sus condiciones morales, su educación y su salud (artículo 49 y 52 de la Ley 9235/16). En ese orden de ideas, en tanto la Policía sigue los lineamientos de la Política de Seguridad del Estado, los penitenciarios se rigen por los lineamientos de la Ley Nacional de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad (Ley Nro. 24.660). De nuevo nos encontramos con que la ley dice lo que cualquiera presiente sobre las diferentes capacidades y potestades de estos agentes. Existe una labor preventiva y represiva que es policial, mientras que la penitenciaria es de custodia y rehabilitación. Pero esta distinción, para la Corte, no merece relevancia suficiente.

Por otro lado, al observar la organización escalafonaria establecida en estas regulaciones nos encontramos con que las diferencias son aún más pronunciadas. Así, los escalafones penitenciarios se constituyen, por un lado, en un “Cuerpo de Seguridad” y por otro lado, en un “Cuerpo Profesional”. Los primeros, tienen un entrenamiento diferenciado de los policías en tanto se orientan a la custodia de los internos en el perímetro de los establecimientos penitenciarios y durante sus traslados. En tanto, la otra porción importante de los empleados del servicio penitenciario, los que forman el escalafón del “Cuerpo Profesional” (Anexo B, III.3 de la ley 8231), no tienen ninguna función específica de seguridad.

En cuanto a los regímenes disciplinares, policías y penitenciarios tienen reglas propias. Dichas reglas disciplinan en regulaciones independientes al “estado policial” por un lado, y al “estado penitenciario”, por otro.

Por último, la CSJN sostiene la asimilación de policías y penitenciarios a partir de la “portación de armamento”. Sin embargo, al adentrarnos en dicho régimen, los mismos son llamativamente diferentes. Mientras los policías deben tener el arma en su posesión siempre, y están llamados a ejercer sus funciones en cualquier lugar de la jurisdicción cordobesa, los empleados del servicio penitenciario usan las armas que están en los establecimientos penitenciarios solo en sus horas de servicio, y solo en los casos expresamente previstos. El resto del tiempo, y para el resto de las tareas, las armas quedan en los establecimientos penitenciarios y no en posesión de los empleados. Finalmente, todos los agentes penitenciarios que no cumplen tareas de seguridad, nunca entran en contacto con las armas.

“Policías y Penitenciarios cordobeses tienen diferencias sustanciales, precisamente en las materias que la Corte enuncia como similares. Entre ellos, sus cometidos, tareas, organización, escalafones, portación de armas, etc.”.

II. 3. Conclusión del Punto 2.

Policías y Penitenciarios cordobeses tienen diferencias sustanciales, precisamente en las materias que la Corte enuncia como similares. Entre ellos, sus cometidos, tareas, organización, escalafones, portación de armas, etc. El único rasgo de similitud indiscutido es el calificativo de “fuerzas de seguridad civil”, y un régimen disciplinario no solo vertical, como cualquier régimen de empleo público y privado, sino con rasgos militares.

II.4. Una analogía contraria al derecho

Como adelantamos, la CSJN efectúa una interpretación analógica de una Convención Internacional de Derechos Humanos para justificar la restricción de los derechos sindicales de empleados del servicio penitenciario cordobés. Tal interpretación colisiona con el principio de interpretación pro homine, rector de este tipo de convenios, que ordena la interpretación más favorable a los derechos. La contracara de ese principio es la veda a la analogía contra derechos que pretende el razonamiento del máximo tribunal en el caso Rearte.

En concreto, los penitenciarios no están mencionados en el artículo 9.1° del Convenio Nro 87 que eximiría a la Argentina de reconocer derechos sindicales a policías y fuerzas de seguridad. Pero la CSJN sostiene su asimilación al concepto de policías por analogía. Esta es una asimilación prohibida por las reglas interpretativas de los tratados de derechos humanos, y por los criterios de interpretación específicos dados por los órganos de aplicación de la O.I.T. Pero aún, si aceptáramos por un momento esa asimilación, ella también confronta con reglas específicas de interpretación que el mismo Convenio establece en su artículo 9.2°. Este indica que “…no deberá considerarse que la ratificación de este Convenio por un Miembro menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía garantías prescritas por el presente Convenio.” Es decir, si se admitiera la analogía pretendida por la Corte, igualmente el artículo 9.2° del Convenio estría prohibiendo la posibilidad de utilizar la normativa sobre derechos humanos en el sentido de autorizar la regresividad de los derechos sindicales preexistentes. Este es el sentido general de todos los instrumentos internacionales de Derechos Humanos: no usar una regla de derechos humanos para justificar la imposición posterior de restricciones a derechos (Ver en este sentido los artículos 29 a. 29.b y 29.d. de la Convención Americana de Derechos Humanos).

La ley cordobesa que prohíbe la sindicalización de penitenciarios (Ley 8231/1992), así como el Régimen Disciplinar Cordobés (Decreto 25/76), son posteriores a la ratificación del Convenio N° 87 por la Argentina (1959). Así que este no puede “autorizarlas”. La ley 8231/92 también es posterior a la Ley Nacional N° 23.551/88 de Asociaciones Sindicales, la que garantiza ese derecho a todos los trabajadores sin distinción. Entonces, la ley cordobesa es una ley regresiva, cuya regresión se pretende autorizada por las normas internacionales de derechos humanos anteriores. Esta interpretación traiciona abiertamente el espíritu y las reglas de interpretación de tratados internacionales de derechos humanos.

Es el propio Comité de Libertad Sindical, y distintas Comisiones de Expertos de la O.I.T. los que han repetido de forma consistente, que los estados ratificantes del Convenio no deben negarle el derecho a sindicación a los empleados del servicio penitenciario. Ellos hacen hincapié en que la interpretación del artículo 9.1. debe ser restrictiva, y no puede extenderse por analogía.

Sin embargo, recordemos que la CSJN dio cuenta de esas afirmaciones interpretativas de los organismos de la O.I.T., pero entendió que ellas no le eran aplicables a Argentina. [3]Considerando 6) de “Rearte, Adriana Sandra y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – recurso de apelación”, CSJ 808/2012. Este razonamiento, además de contrario a las reglas de interpretación, se asentó en asertos falaces y hasta negligentes referidos a documentos de la O.I.T., los que se ventilan a continuación.

II. 4. a. EL caso Japón en el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T.

El juez que falló en favor de los demandados en la primera instancia del caso Rearte, se apoyó en dos casos contra el Gobierno de Japón resueltos en la O.I.T. El CLS en el informe N° 331/2003 referido a uno de esos casos estipuló en el párrafo 549°:

“Recordando una vez más que las fuerzas armadas y las fuerzas policiales son las únicas excepciones previstas en el Convenio núm. 87, el Comité insta nuevamente al Gobierno a que modifique su legislación para asegurar que el personal de extinción de incendios y el personal de establecimientos penitenciarios tengan derecho de sindicación, y que le mantenga informado de la evolución al respecto.” (el resaltado es propio)

Parece claro que la motivación del Comité no estaría determinada por características especiales del estado japonés, o por alguna casuística distintiva de la reclamación. No hay en el informe ninguna constancia que pudiera apoyar la teoría de la CSJN sobre una interpretación contextual solo aplicable a Japón. Lo que motiva los informes del CLS es sencillamente la letra del texto del artículo 9.1° del Convenio N° 87, la que por otra parte no presenta dificultades lingüísticas, ni problemas interpretativos.

Tampoco existe indicio de que la decisión del CLS se base en –como expresa la CSJN– “la semejanza que exhibía la labor de los agentes penitenciarios con la desplegada… [por el] personal de extinción de incendios en Japón” [4]Ver Considerando 7# del caso “Rearte” (CSJN, 13/08/2020) , por el contrario, a lo que refiere es que la ley japonesa prohibía la sindicación también al personal de extinción de incendios y que eso también era inconvencional.

Al referir a los informes de estos casos, la CSJN pretendió hacer persuasiva la aserción de que las decisiones del CLS se asentaban en consideraciones contextuales del régimen japonés. Por el contrario, el Comité no hace ninguna indicación que haga plausible una teoría de interpretación como la que resultaría conveniente a nuestra Corte.

II. 4.b. Informe Anual de la Conferencia Internacional del Trabajo

La Corte sí se detuvo más exhaustivamente en los Informes de las Comisiones de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que se hizo en la Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión del 2012. En particular, se detuvo en los informes que se publicaron en esta conferencia con relación a: Botswana (pág. 87/88), Fiji (pág. 152/158), Ghana (pág. 166/167), Kasajstán (pág. 204/206). Una vez más, al estudiar dichos informes, la Corte muestra rasgos erráticos y argumentos apócrifos.

Al analizar el caso del Estado de Botswana. la Corte dice que:

“el distingo conceptual formulado respecto de la caracterización del personal de la policía y las fuerzas armadas y el de establecimientos penitenciarios [en el informe sobre Botswana] se ha debido a la existencia de diferencias en el cometido encomendado a los integrantes de una y otra categoría de trabajadores” [5]Ver Considerando 7# del caso “Rearte” (CSJN, 13/08/2020).

Lo que sostiene la Corte es que existiría una diferencia de “cometido” entre el personal de la policía y fuerzas armadas de Botswana, y el personal penitenciario en ese mismo país, y esa diferencia justifica la decisión. Sin embargo, de la lectura completa del informe se advierte que la situación es justamente la inversa. En el informe anual se le responde al Estado de Botswana que:

“el cometido del personal penitenciario no debería justificar su exclusión del derecho de sindicación en base al artículo 9 del Convenio…” (Informe de Comisión de Experto en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en la Conferencia Internacional del Trabajo en su reunión 101ª del 2012, pág. 88).

Estas citas textuales del informe anual dejan ver cómo nuestro tribunal cambia el sentido de lo afirmado por la Comisión, para sostener justamente lo opuesto.

Igual de confuso resulta lo señalado por la Corte en relación a Fiji. La cita del informe pertinente que hace la Corte es la siguiente:

“las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía…”

De esta cita, pretende identificar una alusión al contexto de Fiji que justificaría la decisión. A partir de ella, la CSJN deduce, contrario sensu, que siendo las funciones del personal penitenciario cordobés similares que las de la policía cordobesa, la proscripción de los penitenciarios cordobeses del derecho a sindicación estaría justificada. No obstante, la oración completa del informe reza:

“La Comisión considera que las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía, y que no se justifica su exclusión del derecho a sindicación (véase Estudio General, op. Cit. Párrafo 56)” [6]Del Informe de Comisión de Experto en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en la Conferencia Internacional del Trabajo en su reunión 101ª del 2012, pág. 152/158. (el resaltado es propio)

Nuevamente, la oración completa tiene un significado evidentemente diferente al que le otorga la CSJN, refiere a los estándares doctrinarias fijados por el Estudio General y no a Fiji.

II. 5. Conclusión del punto 3

Como se advierte la Corte tergiversa gravemente el sentido de las reglas del sistema internacional de derechos humanos. Sin embargo, nuestro propósito aquí no es solo desnudar esas equivocaciones. Lo que perseguimos es desentrañar las verdaderas razones que fundan la decisión en Rearte. Buscamos entender y discutir lo no dicho en la sentencia, pero que está latente en el razonamiento y los argumentos fallidos de la resolución.

III. Tercera Parte: Los presupuestos implícitos de la resolución

Desarticulados y desacreditados los argumentos expresados por la Corte en Rearte, queda abierta la pregunta acerca del porqué negar derechos sindicales a los penitenciarios. A ella intentamos responder identificando lo que vemos como las razones no explicitadas del resolutorio.

Una decisión judicial con vicios en su argumentación no es necesariamente una decisión equivocada. Ella podría validarse en razones que se articulan con cierto sentido común dominante en la sociedad. En el siguiente análisis, intentaremos poner de manifiesto las razones implícitas que aquí se identifican, y que tensionan de forma regresiva con los ideales democráticos del estado constitucional argentino.

III.1. Un liderazgo al margen de la ley

Un primer asunto a mirar, es el reconocimiento de competencias provinciales para restringir los derechos sindicales de sus agentes de seguridad civil. Si acercamos la lupa a esta particular competencia local, resulta factible entender que ella se asienta en una concepción de estatalidad, al menos, polémica. Esta es, la que entiende necesario que la potestad de dirección y organización de la coacción estatal no encuentre límites en las leyes civiles y laborales. Al menos no los mismos límites que encuentran otras potestades de dirección y organización de agentes estatales. Esto implica legitimar un mando estatal asentado privilegiadamente en el liderazgo, antes que en su juridicidad. La jefatura de seguridad, al igual que la de la administración pública, o la de gobierno son reguladas sin distinciones constitucionales. Postular una diferente juridicidad para cada una de ellas es equivalente a aceptar cierta distintiva autonomía del mando coactivo en relación a las reglas civiles.

Si esta se pretendiera una razón jurídica explicativa de la decisión en Rearte, sería, al menos, polémica. Desde otras disciplinas como la ciencia política y la teoría del estado, quizá, se podría analizar mejor las obvias tensiones democráticas de una pretensión de autonomía como esta.

III. 2. La necesaria irreflexión de las fuerzas de seguridad.

Al adentrarnos en los alcances del fallo Rearte, nos encontramos con que los penitenciarios no solo tienen prohibida la agremiación, sino también, toda actividad expresiva o de difusión que promueva o ejerza la asociatividad sindical (art. 19.10 de la Ley Provincial 8231). Incluso se sancionan las expresiones de disconformidad manifiesta con una orden de un superior directo, y las peticiones por vías diferentes al de su inmediato superior jerárquico (art. 9.10, 9.13 y 10.34 del decreto 25/76). Completa el cuadro restrictivo la llamada ley “Antimotines” N° 10.187/2014. Con ella se sepulta el derecho al debido proceso administrativo de los trabajadores frente a la sospecha de participar en reclamos colectivos, así textualmente el art. 3 de la mencionada ley refiere “En todos los casos previstos en el artículo 2° de esta Ley la conducta asumida será considerada falta gravísima, no siendo necesario sumario previo.”

Este marco de restricciones a los derechos es la columna que vertebra una organización verticalista, marcadamente castrense. Él exige una obediencia mecánica e irreflexiva de los agentes de seguridad a los mandos superiores inmediatos puesto que cualquier desobediencia lleva insta la posibilidad de sufrir sanciones [7]Artículo 10, Decreto 25/1976. Constituyen faltas GRAVÍSIMAS: 5# cometer desobediencia ostensible, provocarla o instigar a cometerla.. Tal obediencia se asegura a través de una estabilidad laboral precaria, que pende de los designios de sus superiores [8]Artículo 97, ley 8231. Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal en que incurrieren los agentes en actividad, serán sancionados disciplinariamente por violación a los deberes y … Leer +.

Los antecedentes concretos del caso Rearte proporcionan un marco de apreciación claro de cómo opera este marco regulativo. La actora fue sancionada, y posteriormente pasada a retiro, por distribuir panfletos entre sus compañeros. Los panfletos tenían como único texto la transcripción del artículo 14 bis de la Constitución Nacional. La acción de difusión de dicho texto fue calificada como una “falta gravísima”, tipificada como la de “permitir la introducción, tenencia o circulación dentro de la Unidad de impresos subversivos” (art. 10.34 del Decreto 25/76). [9]La semántica de la situación es impactante: el texto de la constitución nacional es calificado de “subversivo” por la autoridad pública.

Resulta relevante la motivación de la conducta de la Actora. Ella ocurre con posterioridad a un incidente trágico en la cárcel de San Martin, en el que una compañera penitenciaria había sido violada durante el motín por varios internos. La situación de su compañera estuvo determinada por una orden del director del establecimiento, contraria a los protocolos. La penitenciaria obedeció sin cuestionar, sufriendo así las inauditas consecuencias que esos protocolos intentan evitar. [10]Sin derechos no hay seguridad en democracia Advertimos que los disparadores de la causa Rearte parecen tener más que ver con las restricciones a los derechos de libre expresión, y la posibilidad de discutir órdenes de los superiores, antes que directamente con los derechos sindicales.

Sin embargo, la Corte en su sentencia ignora la parte del reclamo referida a los derechos a la libertad de expresión y petición a las autoridades. De esta manera, valida en Rearte las diferentes restricciones regulativas como parte de un combo inescindible. En efecto, implícitamente la Corte entiende cierta inescindibilidad entre los derechos a: 1) la afiliación a un sindicato, 2) a organizar un sindicato, 3) a la huelga, 4) a asociarse entre empleados, 5) a expresar voluntad de organización por medios orales o escritos, 6) a expresar reclamos a superiores no inmediatos, y 7) a manifestar desacuerdos por fuera de la cadena de mando. Todos estos derechos serían instancias de un mismo continuo de derechos laborales y civiles, encadenados en la proscripción de agremiación.

La inescindibilidad de derechos proscriptos se presenta ahora, por un lado, como parte de la necesidad de ilimitación en el ejercicio del mando estatal coactivo, y por el otro, como exigencia de la obediencia irreflexiva de los agentes de seguridad bajo el formato castrense, puesto que resulta evidente que cada uno de los derechos conculcados refuerzan la imposibilidad de realizar cualquier cuestionamiento tanto a los superiores como a la institución en sí.

En otras palabras, este estilo de verticalismo castrense, el que es derogativo de un grupo de derechos civiles y laborales, parece ser el presupuesto inherente a la pretendida asimilación entre policías y penitenciarios propuesta por la Corte.

Policías y penitenciarios, provenientes de las clases más bajas de la sociedad, son profundamente “desciudadanizados”, en los términos de Mariana Galvani (2016:221), en base a negárseles el carácter de trabajadores, y militarizados bajo un estado de alta precariedad laboral.

“Advertimos que los disparadores de la causa Rearte parecen tener más que ver
con las restricciones a los derechos de libre expresión, y la posibilidad de discutir
órdenes de los superiores, antes que directamente con los derechos sindicales”.

III.3. La indefectible infamia

La historia muestra lo obvio: Tanto policías como penitenciarios siempre han resistido las restricciones que se les han impuesto a partir de la negación de su carácter de trabajadores con derechos colectivos. Han ejercido libertades de expresión, asociación y reclamo colectivo, con mayor o menor disimulo o prudencia, con mayor o menor legitimidad, pero siempre el refunfuño del vasallo ha estado ahí. [11]Un análisis antropológico minucioso, y por demás interesante, sobre las múltiples estrategias que usan los grupos subordinados para introducir su resistencia disfrazada en el discurso político, … Leer + Los activistas del sector realizan reclamos en materia de salario, condiciones de trabajo, infraestructura, horarios, etc. Algunos, por breves periodos han conseguido autorización oficial a sus actividades sindicales. [12]Dos sentencias judiciales favorables a reclamos sindicales se dieron justamente en tribunales cordobeses. La primera fue en el caso Rearte en el año 2008, dictada por un juez de primera instancia … Leer +

A pesar de las prohibiciones, existen múltiples autodenominadas asociaciones, sindicatos y gremios de penitenciarios y/o policías. Desde el 2001 existe, incluso, una Federación Nacional de Sindicatos de Policías y Penitenciarios del país (FASSIP) mencionada por la Corte en su sentencia en Rearte. Solo entre 1986 y el 2013 se contabilizaban doscientos diecisiete (217) protestas de policías y penitenciarios, y, en algunos casos, con altos costos sociales.

En estos reclamos, las libertades de expresión, asociativas, y de representación colectiva del sector, son ejercidas en forma fuertemente desorganizada, habitualmente anónima, y en situación de fuerte vulnerabilidad. Estos reclamos, son habitualmente vividos como institucionalmente vergonzantes. Involucrarse en ellos es una especie de infamia inevitable. Solo se justifican en términos de necesidad, pero no de derechos.

Acciones anómicas como estas no rinden cuentas ni por sus objetivos, ni por sus mecanismos o dinámicas, y muestran serias dificultades para encontrar mecanismos razonables de gestión de los conflictos. Ello acarrea, habitualmente, graves costos sociales. [13]Señala Rodríguez Alzueta en alusión a un levantamiento policial: “Es lógico que si no existe una representación institucionalizada, cuando aflora el conflicto la representación se fragmente y … Leer +)

Lo que muestra la historia reciente, es que ni las prohibiciones legales y judiciales, ni las sanciones formales e informales, consiguen impedir los reclamos colectivos. Por el contrario, dicho prohibicionismo, propicia y promueve un tipo de actividad colectiva que pone en riesgo a la comunidad.

III.4. De la obediencia irreflexiva a la opacidad carcelaria

Hay cierto acuerdo entre los investigadores locales respecto a que ciertos hechos fueron forjando una política de militarización de las fuerzas de seguridad civil argentinas. La Doctrina de la Seguridad Nacional y la iniciativa del Plan CONINTES, [14]Conmoción Interna del Estado. Puede verse el artículo de opinión “El Plan Conintes” por Eva Rearte entre los años 50 y 60 cuentan como tales, así como los llamados decretos de aniquilamiento del año 1975. Ello determinó, por supuesto, una policización y militarización de los Servicios Penitenciarios. [15]Afrânio Mendez-Catani* citando a Flávio Koutzii dice: Otro fenómeno fue la militarización del cuerpo penitenciario, con el reclutamiento de jóvenes “educados en la idea de que los prisioneros … Leer +

La legislación democrática ha intentando revertir aquella tendencia. Las reformas a las leyes de ejecución de la pena cuentan en ese intento de reversión. Ellas promovieron reformas de los sistemas penitenciarios para su despolicización, profesionalización y democratización. En Córdoba, parte de la organización penitenciaria, de las capacitaciones de sus agentes, y de sus cometidos regulativos parece ir en esa dirección democratizadora. No obstante, la regulación disciplinar que se discute en Rearte, parece ir justamente contra esta corriente.

Es evidente que el régimen disciplinar refleja la preservación de una verticalidad ilimitada en la jefatura penitenciaria, la que sigue asentada en una visión castrense, orientada a tratar con enemigos, en lugar de internos en proceso de rehabilitación, y en situaciones de total a-juridicidad, antes que de control social reglado.

En este marco, la organización vertical, propia de la administración pública, se torna funcional a una estrategia de preservación de la opacidad y la falta de transparencia institucional. La imposibilidad de los agentes de denunciar las arbitrariedades a las que se ven expuesto a diario por sus superiores inmediatos, es la misma que les impide oponerse, denunciar o negarse a participar de las situaciones de arbitrariedad e ilegalidad que afectan a los internos en los establecimientos penitenciarios. En concreto, no existe manera de disociar una forma de obediencia irreflexiva de la otra. [16]El decreto 25/76 (Régimen Penitenciario de Córdoba) señala que: “constituyen faltas gravísimas…, inc. 2) incurrir en todo acto que por su naturaleza y trascendencia afecte el prestigio de la … Leer +

La disciplina castrense es solo uno de los resguardos de la impermeabilidad de la institución penitenciaria. No es posible ingresar a los establecimientos penitenciarios sin autorización de la administración, quien puede negarse aludiendo a razones de seguridad, sin otra especificidad.[17]Decreto 343/08, Anexo III. Si se autorizara el ingreso, no todos los lugares del establecimiento están disponibles, y las condiciones de ese acceso están fuertemente coartadas. Lo mismo ocurre con los pedidos de informes a las instrucciones penitenciarias, los cuales pueden ser negados arguyendo razones de seguridad [18]Art. 3, inc. E), de la Ley 8803, “No se suministra información: e) Cuya difusión comprometa la seguridad de la Provincia, la paz y el orden público.”, o que esa información no se produce. [19]Art. 2, segundo párrafo, de la Ley 8803.

Ni las prohibiciones legales y judiciales, ni las sanciones formales e informales, consiguen impedir los reclamos colectivos. Por el contrario, dicho prohibicionismo, propicia y promueve un tipo de actividad colectiva que pone en riesgo a la comunidad.

De la misma manera, los reclamos de habeas corpus individuales y colectivos accionados por internos u organizaciones han demostrado una débil capacidad para remediar condiciones de infraestructura, alimentación, recreación, abusos, sobrepoblación, etc. En este marco, las limitaciones a los derechos de los empleados penitenciarios deberían leerse solo como un cerrojo más, que contribuye al engranaje de opacidad que presentan hoy nuestras cárceles.

Las situaciones de torturas, consistentes en hacinamiento, malos tratos, restricciones arbitrarias de visitas, imposibilidad de educarse o trabajar, corrupción y otros delitos que se producen intramuros, [20]Escándalo narco en Río Cuarto: detienen a un jefe policial y allanan la Departametal permanecen bajo ese oscurantismo institucional, al que el verticalismo castrense tiende a asegurar, al dificultar la denuncia de cualquier práctica que tienda a quitar prestigio a la institución. [21]Artículo 10, Decreto 25/1976. Constituyen faltas gravísimas: (…) 2# incurrir en todo acto que por su naturaleza y trascendencia afecte el prestigio de la Institución.

Podría pensarse que un sindicato amenazaría con romper alguna de estas lógicas de cerramiento o impermeabilidad a los reclamos. Quizás un organismo capaz de mediar de forma segura entre el agente penitenciario y el afuera, o entre el agente y la jefatura, podría constituir un dispositivo disruptivo de la política de oscurantismo y arbitrariedad de las cárceles. Recientemente Libardo José Ariza, Profesor de Derecho de la Universidad de los Andes, y director del Grupo de Prisiones, al analizar el problema del hacinamiento en las cárceles colombianas, subrayó la incidencia positiva, y decisiva de los sindicatos penitenciarios en la lucha contra el hacinamiento carcelario:

“han incidido en esto muchísimo los sindicatos de la guardia penitenciaria. Los sindicatos de la guardia penitenciaria y grupos dentro de los de personal de guardia y custodia de personas respetuosas de los derechos humanos, que los hay… y eso [hacinamiento] es condiciones de trabajo. Inician algo que se llama la “operación a reglamento”, que son paros de la guardia penitenciaria, y ese paro de actividades se refleja fundamentalmente en que no reciben nuevos ingresos. Entonces ha sido más por la actividad de la guardia que se rehúsa a recibir nuevas personas privadas de la libertad que se han parado los flujos de ingreso a prisiones” (Libardo, J.A., 2021, desde el minuto 49:59 al 50:34). [22]Otro ejemplo claro de sindicatos de penitenciarios reclamando por el hacinamiento en los establecimientos penitenciarios puede verse en este enlace: “Un sindicato denuncia hacinamiento en la … Leer +

Sin embargo, el sentido común suele ir en la dirección contraria, temiendo que un sindicato contribuya a garantizar la impunidad de los abusos cometidos en las cárceles. Si bien no es prudente negar la relevancia de este peligro, vale también tener en cuenta que los abusos ya existen, son extendidos, y están impunes sin la necesidad de ningún sindicato. Ello nos obliga a preguntarnos, seriamente, a qué o a quiénes realmente amenazaría la acción gremial en el orden penitenciario actual. Quizá habría que preguntárselo a la Corte.

Bibliografía

– Alchourrón y Bulygin (1975-1993). “Introducción a la metodología de las ciencias jurídicas y sociales” (título original: Normative System) (Buenos Aires: Astrea) 2da Reimpresión.
– Frederic, Sabina (2008). “Los usos de la fuerza pública. Debates sobre militares y policías en las ciencias sociales de la democracia”. (Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento).
– Galvani, Mariana (2016). “Cómo se construye un policía. La federal desde adentro” (Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores).
– Libardo, José Ariza (2021). “La situación carcelaria en Colombia” en el Encuentro Cartografía de Prisiones Latinoamericanas de la Red de Cono Sur de Investigaciones en Cuestiones Penitenciarias.
– Meyn, Ion (2021). “The invisible rules That Govern Use of Force” en University of Wisconsin Law School, Legal Studies Research Paper Series Paper No. 1693.
– Rodríguez Alzueta, Esteban (9/9/2020). “Protesta Policial: Gremialización bizarra, fragmentada y operada” en Revista Digital La Tecl@ eñe (2020).
– Rodríguez Alzueta, Esteban (17/2/2021). “El debate sobre la sindicalización policial: la seguridad como vidriera de la política” en APU. Agencia Paco Urondo. Periodismo militante (2021)
– Scott, James C. (1990-2004). “Los dominados y el arte de la resistencia” (D.F. México: Ediciones Era) La primera edición en inglés es de 1990, por Yale University New Heaven y Londres. La primera vez que se edita en español es en el 2000. La primer re-impresión de la versión en español es esta, en D.F. México en el año 2004.

Documentos Legales

– CÓRDOBA, Juzgado Civil y Comercial Nro. 31ª Nominación (2008), Sentencia N° 5 en la causa “Rearte, Adriana Sandra y otro c/ Gobierno de la Provincia de Córdoba s/amparo”. Expediente N° 1321645 (8/2/2008).
– CÓRDOBA, Cámara Nacional del Trabajo, Sala II (2013), Sentencia N° 102643 en la causa “Ministerio de Trabajo c/Unión de Policías Penitenciarios Argentina. Córdoba 7 de Agosto s/ Ley de Asociaciones Sindicales” Expediente N°: 63413/2013 (27/11/13)
– CSJN, 15/05/1929 “Doña Julieta Lanteri Renshaw, solicita se ordene su enrolamiento en su carácter de argentina naturalizada” (Fallos 154:283)
– CSJN, 10/09/1930 “Acordada sobre reconocimiento del Gobierno Provisional de la Nación”
– CSJN, 11/04/2017 “Recurso de Hecho deducido por el actor en la causa Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/Ley de asociaciones sindicales”(909/2010)
– CSJN, 13/08/2020 “Rearte, Adriana Sandra y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/Amparo – Recurso de Apelación” (CSJN: 808/2012)
– CSJN, 13/08/2020bis “Ministerio de Trabajo c/Unión de Policías Penitenciarios Argentina Córdoba 7 de Agosto s/ley de asoc. Sindicales”
– CSJN, 3/12/2020 “Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social c/Asociación Profesional Policial y Penitenciaria de Entre Ríos s/Ley de Asociaciones sindicales”
– ONU, Consejo Económico y Social (1950) Procedimientos especiales de la Organización Internacional del Trabajo para el examen de quejas por violaciones al ejercicio de la libertad sindical – Anexo I.  [consulta 09/02/2021]